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“冰冻三尺非一致之寒”。我国执行难问题的形成不是一朝一夕的事情，而是多种因素的长期积累逐渐形成的。道德滑坡、诚信缺失、老赖增多是造成执行难问题的原因之一，但是却不是全部。执行难与长期以来执行相关的制度供给不足和制度供给滞后密切相关，制度创新不足是造成执行难的一个重要原因。洛阳老城法院着眼于自身潜能的发掘，坚持从执行相关制度的创新与完善入手，提高有效的制度供给，推开了一扇破解执行难的大门。

一、老城法院的小院破解执行难的攻坚策略

洛阳市老城区人民法院是一个典型的小院，2016年以前执行局只有4名执行员，二个审判员（含局长），而且执行员全部都为法警兼任。这种人员编制无法面对越来越汹涌的案件增速。老城法院进行人事调整，从其他部门抽调3人充实到执行局，人员增加已经达到整个单位极限的情况下，依然不能有效的应对案多人少的困难。面对这种难以克服的困难，通过一系列的调研和意见征集，院领导和党组将目光锁定在通过制度创新来化解执行难上。为使执行工作制度创新有序有效进行，党组会议上确定了几条制度创新遵循的原则：一是以基层小院基本院情为现实出发点，通过坚持不懈用制度创新，从深层破解执行难；二是确定明确的执行创新方针：内部挖潜，重视外援，依法有效，杜绝花哨。在这两个原则的指导下，老城法院开展了一系列的制度创新工作。经过一年时间的实践，效果显著，从制度层面的创新与创新积累来稳步推进化解执行难，有效弥补了“院小人少案不少”的现实困境。

二、老城法院的一些典型的制度创新

1.“执行警务化”破解执行案件“案多人少”困境

人民法院司法警察是人民警察的独立警种，是人民法院的重要组成部分，是人民法院审判和执行的重要保障力量。司法警察依照《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定履行职责时可以使用武器、警械，可以依法对不法当事人实施拘留等强制措施，这为司法警察承担强制执行实施强制手段提供了法律依据。最高人民法院于1997年颁布实施的《人民法院司法警察条例》第七条第六、七、八项和2007年印发的《人民法院司法警察内务条令》第十条第（四）项明确规定，司法警察参与对判决裁定的财产实施查封、扣押、冻结或者没收活动，承担执行死刑任务，履行宪法和法律规定的其他职责；司法警察履行执行工作中的执法职能，保障审判和执行工作顺利进行。这就明确了司法警察负有强制执行的职责。《中华人民共和国民事诉讼法》和《人民法院执行工作若干问题的规定》也规定了执行人员执行公务必要时应有司法警察参加。这都说明司法警察承担执行工作是有法律依据的，强制执行是法律法规赋予司法警察的一项任务。

所谓“执行警务化”就是执行工作将法警队与执行局实行“统一管理”和科学编队，由执行局长集中分管，将法警全部收队，执行局与法警队合二为一，法警既是警察又是实施具体执行行为的执行员，充分发挥执行过程中警察身份所带来的优势与便利，在查封、扣押、冻结或者没收活动，以及在使用武器、警械，可以依法对不法当事人实施拘留等强制措施方面是普通执行法官所完全不具备的。除此之外，法院在执行过程中经常发现被执行人拒不执行判决裁定的行为涉嫌犯罪，而拒执罪在执行警务化改革后的司法警察手中成为打击老赖的最锋利的一把利剑，司法警察在对拒执罪的调查取证等准侦查的职务行为方面也具有得天独厚的优势。

2.组建“女子警花队”专治各种女老赖

“女老赖”的客观存在，以及“女老赖”滥用“性别优势”的情况不断发生，导致很多时候执行工作难以正常进行，不仅可能损害当事人的合法权益，更重要的是，这种现象严重损害了法律的尊严和司法的权威，老城法院根据这种情况，决定成立“女子警花队”，专治各种女老赖。

由于老城法院是小院，人员编制紧缺，所谓的“女子警花队”，并不是执行局的专门机构，而是在执行局和法警队的现有女警和女法官为基础，在集中执行涉及女老赖的案件时，从全院其他部门抽调一部分女法官，形成较为固定的女性执法编队。目前老城区法院的女子警花队已经集中行动过多次，每次都能取得良好的效果，其中2017年妇女节当天，女子警花队一个上午就从被窝里拘捕了数名长期无法处理的女老赖，“三八节里女法警专治女老赖”的新闻被各大媒体迅速刊登转载。老城法院的“女子警花队”让女老赖们所谓的“性别优势”彻底失去了抵抗力。

3.工作日与休息日错峰工作制度破解老赖有意规避执行的行为

老赖在暗处，执行干警在明处，执行工作的客观格局决定了抓捕老赖的难度较高。狡猾的老赖谙熟法院工作的基本规律，不少老赖周一到周五故意躲避潜藏，周六周日则开着豪车大摇大摆回家，当众散播调侃法院和激怒申请执行人的言论，仰仗着申请人不敢动武，也不敢非法拘禁，在节假日里向申请人挑衅。甚至有通过发微信朋友圈向申请执行人“示威”。这种与法院干警“躲猫猫”的老赖不在少数。执行工作与审判工作的特点不同，客观上也需要执行干警与老赖的出没形成必要错峰，至少不能让老赖利用法院干警的休息日来恶意挑战司法权威。总之，周末和节假日上班也确实是执行工作的基本需要。

与此同时，干警们与老赖长期作战，多数已筋疲力尽。在与老赖斗智斗勇的消耗战中，老城法院执行干警牺牲休息日和节假日，日夜行动，干警们筋疲力尽，难以持久为继。执行工作既是脑力劳动，也是体力劳动。在超强的执行压力下，既需要较强的身体素质的支撑，也需要执行干警的健康的心理，尤其是抗压的心理素质。这种价值取舍不仅牺牲了执行干警自身的劳动休息权，也使干警失去家庭角色的担当，干警家庭失去亲情的支撑。

经过在实践中探索并积极总结，老城区法院执行局逐渐形成了“不定期工作日和错峰休息”的工作日制度，取得了良好的效果，相当数量的一批嚣张冥顽的老赖纷纷被执行干警拘捕归案，被迫履行了判决裁定，或者构成拒执犯罪而受到刑事追究。通过无规律的调整干警们的休息日方式，既能保证干警们的休息权，恢复干警的身体和精力，又能发挥集中警力的优势，使老赖们规避执行无规律可循。

4.邀请记者、人大代表、政协委员等见证执行制度化

也许骨灰级的老赖不怕被拘留，但是再赖的老赖，也怕上电视、上报纸。老城区法院在执行过程中逐渐摸索出一套专治顶级老赖的策略，这些骨灰级的老赖往往都是“有故事”的人，他们对于媒体记者来说，也是生动的新闻点，而对于法院而言，有记者、人大代表、政协委员等人员参与并见证执行，不仅能够最大限度的威慑老赖，而且还能更好的约束干警们的的执法行为，提高依法执法的意识和能力。

执行公开是司法公开的重要组成部分，但是将执行公开运用到震慑老赖破解执行难上，老城区法院尝试创立了见证执行制度，并制定出一份拟邀请见证执行人员名单，每逢抓捕等大型执行活动，老城区法院就依照制度规定邀请各大媒体的记者、人大代表、政协委员参与执行和见证执行，作为一项制度，已经被很多地区的法院借鉴并成为一种行之有效的制度在豫西地区各个法院推广开来。

5.设立执行宣传员，现场直播执行微信微博和新闻报道

执行权保证国家司法权的最终实现，因此，执行权的权威就是司法权的权威，执行权的效能就是司法权威的最后保证。有效宣传是执行工作制造氛围、提高效能，的有效手段，老城区法院除了邀请记者、人大代表、政协委员等社会人士见证执行外，还专门设立了执行宣传员制度，由执行局内勤兼任。职责任务是及时将执行工作中发生的事件编写成新闻稿通过微博微信等自媒体和传统媒体对外传播，组织执行法官们筛选典型老赖进行电视曝光，通过宣传武器的有效运用，产生了相当的社会威慑力，最大限度的震慑老赖，迫使其他老赖主动履行。2017年第一季度，老城区法院执行宣传员向媒体发表各类执行宣传近40篇，推送执行现场微博和微信推送10余期，在河南电视台老赖曝光老赖100余名。在宣传的强大攻势下，老城法院出现了主动履行的小高潮，这是很久不曾见过的可喜现象。反映了执行宣传员制度的价值。

6.突破“本位主义”，与兄弟法院之间建立执行信息共享机制，实现“连环案件连环破”

由于法院近年来受理的案件多为民间借贷和合同纠纷，不少案件的被执行人同时也是本院或者兄弟法院执行案件的申请人，由于长期以来各个承办人之间以及各个法院之间信息并不畅通，也不共享，常常导致这边法院在对甲放款，那边法院却找不到被执行人甲的财产线索而陷入执行困境。基于这种情况，老城法院积极联系洛阳市其他法院，建立信息共享与协助机制，实现“连环案件连环破”，不仅有效提高了执行效率，而且惩治了那些利用法院信息不对称而逃避执行的情况。

7.“涉民生窝案”无条件优先集中执行

所谓“涉民生窝案”，主要是一些大批劳动者对同一用人单位追索劳动报酬的执行案件。这种案件被执行人是同一的，表面上形成了数量客观的执行案件，如果能够及时控制被执行单位的法人或者主要隐匿财产，这种案件就能迅速执结一大批，从而解决一批积案。针对这种较为典型的情形，院党组通过会议决定，只要是涉及民生的窝案，立即无条件优先集中执行。

经过一段时间的实践之后，涉民生窝案绝对优先执行的的执行效果较为突出，积案化解速度也得到了较大提高，社会效果较好，不仅得到了人民群众的热烈欢迎，提高了法院的公信力，得到区委的高度重视。老城法院根据实践经验总结，制定了优先集中执行涉民生窝案的相关制度文件，规定这类案件限期执结。涉民生窝案无条件优先集中执行的制度也成了老城法院执行工作的一个亮点。

除此之外，老城法院在创立了司法拍卖中引入第三方参与的制度，通过银行等第三方融资机构的介入，大大提高了房产等价值较高的拍品的网络司法拍卖成交率；通过联席会议的方式邀请车辆管理部门创立执行联动模式，集中查控一直以来难以实际控制的活封的车辆，大大提高了执行效果。

三、老城法院制度创新的一些特点

1.“党组重视”是制度创新的政治保证

面对小型法院案多人少的的现实困难，老城法院党组领导认识到制度就是生产力，制度创新就是提高制度的生产力和战斗力。老城法院的制度创新是执行工作理论实践探索的智慧结晶，是苦干加巧敢破解执行难困境，唯有制度创新才能根治执行难顽疾。老城法院党组高度重视制度创新在克服执行难过程中的作用，会议研究决定以创新来化解老城法院这种小院的执行难问题，并且制定了制度创新的基本原则，成为制度创新的政治保证，确保了制度创新的有利外在条件和良好氛围。

2.“内部挖潜”是制度创新的现实起点

制度创新是内生力，是最大限度挖掘自身潜力。制度创新不是空中楼阁，也不是白纸画画。制度创新的出发点只能是本院的基本现实情况，制度创新的落脚点也是法院内部现有的人力财力和物力。内部挖潜是老城法院制度创新的现实起点。“执行警务化”的制度创新就是坚持在现有人员队伍不能扩充的条件下，通过优化组合，发掘法警的身份优势，最大限度的提高执行效果。设立执行宣传员，由执行局内勤担任的制度创新，也是在现有警力条件下，充分发挥内勤对执行案件的熟悉和全面掌握等特点，承担起执行宣传员的角色，使两种角色和职能较好的调和，实现效果最大化。

3.“重视外援”是制度创新的重要条件

内部挖潜不是拒绝外援。老城法院在制度创新中坚持以内部挖潜为基础的前提条件下，重视外援力量，积极与协助执行单位沟通协调，最大限度的借助外力，提高执行效果。在兄弟法院之间建立执行信息共享机制中，通过与兄弟法院达成互助协议，实现信息共享与协助机制，实现在法院系统内部“连环案件连环破”，提高执行效率。老城邀请记者、人大代表、政协委员等见证执行，借助记者、人大代表、政协委员的力量提高执行过程中对被执行人的打击效果，最大限度的提高司法权威。引入融资第三方提高拍卖效率等等，无不是在制度创新中以自身力量的前提下重视借力外援力量。

4.“依法有效”是制度创新的基本要求

制度创新首先要依法，不能突破现有法律，不能违法创新。依法创新是对制度创新的最低要求，是最基本要求，绝不能为了提高执行效果而侵犯当事人的利益，也不能侵犯执行干警的利益。工作日与休息日错峰的工作制度就是对干警们的基本休息权的保障，不能在制度创新中侵犯干警的基本休息权。

有效创新意味着要坚决摒弃“伪创新”，拒绝“为创新而创新”，以实用为目标，坚决杜绝花哨。确保每一个创新都是都是真实有效，都是实实在在用来解决执行过程中的实际问题。老城法院的每一个制度创新都是明确有所指，实施见实效。如设立执行宣传员制度克服了宣传与执行一定程度脱节的问题，邀请记者看执行，使记者亲临执行现场，让老赖心存畏惧，促进诚信社会形成。（洛阳市老城区人民法院研究室 王晓东）